《建设用地土壤污染责任人认定办法(试行)》公开征求意见

  发布日期:  2019-11-23 17:03:35    

为了贯彻《中华人民共和国土壤污染防治法》,规范建设用地土壤污染责任人认定工作,生态环境部起草了《建设用地土壤污染责任人认定办法(试行)》(征求意见稿),并于近日公布征求意见。

《办法》规定,生态环境和自然资源主管部门依法履行行政监督职责时,对不明确或者有争议的建设用地土壤污染责任人的认定活动,适用本办法。这也是当前确定土壤污染责任人的重点。民事纠纷责任人的认定依据民法确定,不适用本办法。

1979年9月13日全国人民代表大会常务委员会第二号令试行颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》明确规定:“各企事业单位在选址、设计、施工和生产中,必须充分注意防止环境污染和破坏...造成环境污染和其他公害的单位,应当按照“谁污染谁治理”的原则,制定规划,积极治理。

因此,《办法》规定,土壤污染责任人是指1979年9月13日《中华人民共和国环境保护法》(试行)生效后造成土壤污染,需要依法承担风险控制和修复责任的单位和个人。

对于那些对多种土壤污染负有责任的人,《办法》鼓励多方根据各自的污染程度分担责任,以达成责任协议。如果协商不能达成协议,原则上应平等分担责任。

历史土壤污染区分合法和非法排污吗?经过综合考虑,《办法》没有区分土壤污染责任人是否合法排放污染物。主要考虑因素是:很难调查和获得历史上污染是否合法排放的证据,也很难在实践中操作,这可能导致历史遗留的大量土壤污染不由责任人承担,难以说服公众。同时,即使是正常生产经营活动造成污染的单位和个人,虽然没有明显的违法责任,但在污染的同时也获得了经济效益。基于对“受益人负担”的考虑,他们还应承担一定的修复义务。

建设用地土壤污染责任人认定办法(试行)(征求意见稿)

目录

第一章总则第二章申请和调查第三章审查和决定第四章其他事项第五章附则

第一章总则

第一条为了规范建设用地土壤污染责任人的认定,根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土壤污染防治法》等相关法律,制定本办法。第二条[适用范围]生态环境主管部门和自然资源主管部门依法履行行政监督职责时,对不明确或者有争议的建设用地土壤污染责任人的认定活动,适用本办法。第三条[责任人]土壤污染责任人是指因排放、倾倒、堆放、填埋、泄漏、溢漏、泄漏、流失、污染物或者有毒有害物质扩散等造成土壤污染,需要依法承担风险控制和修复责任的单位和个人。《中华人民共和国环境保护法(试行)》于1979年9月13日生效。参与土壤污染责任的单位和个人,是指有前款行为并可能造成土壤污染的单位和个人。第四条责任人由建设用地所在地设区的市以上生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。对管辖权有争议的,应当提交上一级行政机关协商指定管辖权。第五条取得土地使用权前,拟取得土地使用权的单位或者个人应当向土地使用权人、房地产登记机关、生态环境主管部门等了解土壤污染情况。,以减少日后因确定土壤污染责任人而产生争议的风险。在不了解土壤污染状况的情况下,无法确定土壤污染责任人,应实施土壤污染风险控制和修复的责任风险。对有土壤污染风险的建设用地,土地使用权人应当按照当地生态环境行政主管部门的要求进行土壤污染调查。第六条[协助调查土壤污染义务]建设用地及其周围曾经存在土壤污染责任的单位和个人,有义务协助土地使用者进行土壤污染调查。第七条[鼓励调查与责任协商]鼓励土地使用权人与参与土壤污染责任的单位和个人之间,或者参与土壤污染责任的多个单位和个人之间就责任承担和责任分担达成协议,责任分担根据各自对土壤的污染程度确定。如果不能达成共识,原则上应平等分担责任。对土壤污染责任的争议造成土壤污染风险无法及时控制,给他人造成人身和财产损失,或者损害国家和公众利益的,土壤污染责任人和土地使用人应当依法承担相应责任。第八条[鼓励举报线索]鼓励任何组织或者个人提供土壤污染责任人认定的相关线索。生态环境主管部门应当会同自然资源主管部门向社会公布线索举报方式。实名举报并查证属实的,给予奖励。第九条国家鼓励和支持涉及土壤污染责任的单位和个人自愿实施土壤污染风险控制和修复。

第二章申请和调查

第十条土壤污染风险评估开始后,土壤污染责任人不明确或者有争议的,土地使用权、土壤污染状况调查报告或者土壤污染风险评估报告中所称的土壤污染责任单位和个人,可以向设区的市级以上生态环境主管部门申请认定责任人。生态环境主管部门和自然资源主管部门可以根据实际情况对土壤污染责任人进行认定。第十一条[申请材料]申请认定责任人应当提交下列材料: (一)申请认定责任人;(二)申请人及其法定代表人的身份证明文件;(三)符合技术规范的土壤污染调查报告;(四)符合土壤污染风险评估报告的技术规范;(五)其他与土壤污染相关的信息和线索。第十二条[受理申请]生态环境主管部门收到确认申请后,应当根据下列情况进行处理: (一)不符合本办法规定的,应当当场或者在5个工作日内作出不予受理的决定,并告知申请人;(二)不属于行政机关受理的,应当向有关行政机关告知申请人;(三)申请材料不完整的,应当当场或者在5个工作日内告知申请人需要补正的全部材料。可以当场更正的,允许申请人当场更正;(四)符合本办法规定,申请材料齐全或者申请人按照要求提交全部补正材料的,应当予以受理。第十三条生态环境主管部门和自然资源主管部门可以自受理申请之日起10个工作日内成立调查组进行调查,或者指定或者委托调查机构进行调查。调查机构应当具备土壤污染责任人要求的专业技术能力。调查机构和调查人员不得与被调查的建设用地和涉及土壤污染责任的单位和个人有直接利害关系。生态环境主管部门应当提供建设用地历史污染事故应急处理和因污染参与经营活动的经营单位和个人行政处罚的信息和资料。自然资源主管部门应当提供建设用地土地使用权所有者的历史信息、土地、矿产资源等资源的开发利用情况、相关行政处罚、水文地质信息等信息和数据。从事建设用地生产经营的单位和个人,应当提供生产经营活动中的污染事故、污染物排放、生产过程等信息和资料。第十四条调查组或者调查机构应当履行下列职责: (一)调查涉及土壤污染责任的单位和个人的污染行为;(2)调查参与土壤污染责任的单位和个人的污染行为与建设用地土壤污染的因果关系;(3)提出土壤污染责任人;(4)提交责任人的调查报告。第十五条调查人员有权向有关单位和个人了解土壤污染情况,并要求其提供有关文件和资料。第十六条调查组在调查中需要进行技术鉴定的,生态环境主管部门可以会同自然资源主管部门指定或者委托有关技术机构对土壤污染责任人进行技术鉴定。第十七条[土地使用权人补充调查]在调查鉴定过程中,发现土壤污染调查结果难以支持鉴定的,可以要求申请人补充土壤污染调查,或者自行调查相关污染。第十八条[因果关系认定]符合下列情形之一的,可以认定污染行为与土壤污染之间的因果关系: (一)涉及土壤污染责任的单位和个人在建设用地上实施了本办法第三条所列行为,污染物或者有毒有害物质与土壤特征污染物相关联;(二)涉及土壤污染责任的单位和个人在建设用地周围有本办法第三条所列行为的。污染物或有毒有害物质与土壤特征污染物相关,污染物或有毒有害物质有合理的迁移路径到达地块。第十九条责任人无法确定的[情形]有下列情形之一的,可以提出责任人无法确定的意见: (一)没有因果关系或者因果关系无法确定的;(二)因逃逸、信息不完整等原因无法核实责任人具体身份的;(三)由于涉及土壤污染责任的单位和个人的损失,证据不足的。第二十条调查组或者调查机构应当自调查开始之日起90个工作日内提交调查报告。情况复杂,调查不能在规定期限内完成的,经生态环境主管部门和自然资源主管部门批准,可以适当延长,但延长期限原则上不得超过30个工作日。如果调查期延长,通知申请人。监测、技术评估、鉴定等时间不包括在调查期内。第二十一条[调查报告内容]调查报告应当包括以下内容: (一)建设用地地块及污染概况;(2)调查过程概述;(三)对责任人认定的意见;(四)法律法规和技术依据;(五)其他事项。调查报告应当附有相关证据材料。

第三章审查和决定

第二十二条调查组或者调查机构应当将调查报告送土壤污染责任人认定委员会审查。评审委员会由设区的市级以上生态环境协会主管部门、自然资源主管部门专职工作人员和相关专家组成。确定委员会应当自收到调查报告之日起15个工作日内进行审查,并出具审查意见。审查意见应当包括以下内容: (一)调查报告中陈述的事实是否清楚,证据是否充分,适用的法律是否正确;(2)调查程序是否合法合规。认定委员会应当根据审查意见做出是否通过审查的结论。第二十三条调查报告经审查合格的,评审委员会应当向生态环境主管部门提交调查报告和审查意见。第二十四条调查报告经审查不合格的,应当退回调查组或者调查机构进行补充调查或者重新调查。调查组或者调查机构应当自调查报告返回之日起30个工作日内重新提交调查报告。第二十五条生态环境主管部门应当自收到调查报告和审查意见之日起15个工作日内,会同自然资源主管部门作出答复。特殊情况下,批准时间可以适当延长,但最长延长时间不得超过30个工作日。答复送达申请人、土壤污染责任人和土地使用权人后,责任人的认定即完成。

第四章其他事项

第二十六条[声明和申辩]在对土壤污染责任人进行调查审查和批准前,应当充分听取土地使用权人、参与土壤污染责任的单位和个人的声明和申辩。土地使用权人、参与土壤污染责任的单位或者个人提出的事实、理由或者证据成立的,应当采纳。第二十七条土壤污染责任人应当根据批复,依照《中华人民共和国土壤污染防治法》实施土壤污染风险控制和修复,并依法承担相关费用。生态环境主管部门和自然资源主管部门作出无法认定责任人的正式答复的,土地使用权人应当按照《中华人民共和国土壤污染防治法》的规定实施土壤污染风险控制和整治。土壤污染责任人或者土地使用者对批准不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。第二十八条责任人确定结案的材料,应当按照一案一卷、文件齐全、手续完备的要求归档。档案材料的保存期限为30年。土壤污染责任人认定完成后,当地人民政府指定的负责生态环境损害赔偿具体工作的有关部门或者机构可以将有关情况通报。第二十九条[终止]符合下列情形之一的,认定程序可以终止: (一)土壤污染责任人协商一致;(二)在确定土壤污染责任人的过程中,通过诉讼或仲裁等司法程序确认土壤污染责任。第三十条[纪律要求]参与调查、审查和认定的有关单位和人员,应当在相关工作中诚实、公正,履行职责。不得擅自发布相关信息,不得谋取私利。发现徇私舞弊的,依法追究相关责任。

第五章补充规定

第三十一条[不明确或有争议的情形]责任人不明确或有争议的情形包括: (一)有多个生产经营单位和个人从事建设用地;(二)建设用地土壤污染源多;(三)其他情形。第三十二条进行土壤污染责任人认定的生态环境主管部门和自然资源主管部门,应当依照《中华人民共和国土壤污染防治法》第七十条的规定,向同级人民政府申请责任人认定经费。第三十三条本办法自2020年7月1日起施行。

附件:《建设用地土壤污染责任人认定办法(试行)》(征求意见稿)编制说明

为了贯彻《土壤污染防治法》,如果土壤污染责任人不明确或有争议...建设用地由当地人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门确定。测定方法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定。”建设部组织起草了《建设用地土壤污染责任人认定办法(试行)》(征求意见稿)(以下简称《办法》)。相关信息描述如下。

一.背景

土壤污染责任人的认定涉及当事人的实际利益和历史责任人的认定等法律问题,是实践中需要进一步探索的难题。《土壤污染防治法》最大限度地减少了需要通过系统设计确定的情况,例如鼓励和支持相关方自愿实施土壤污染风险控制和补救。只有土壤污染责任人不清楚或有争议时,才会进行鉴定。全国人大在制定土壤污染防治法的过程中,提出要注重积极稳妥推进的原则。从我国土壤污染防治起步晚、经验少的事实出发,我们应该尽最大努力去阐述那些有经验、有正确认识的人。我们还需要继续探索和积累经验,为法律实践留下一定的空间。这也是《办法》起草和系统设计中应遵循的一项重要原则。

二.编译过程

2018年12月,我部组织环境规划研究所开始编制《办法》。2019年1月,我部发函要求自然资源部确定汇编《办法》的联系人,并推荐专家参与汇编。今年2月,该措施的初稿形成。3月至4月,分别为部分省(区、市)生态环境部门、法律专家、石化、有色金属、钢铁等相关行业协会和部分企业、自然资源部相关部门举办研讨会,广泛听取意见。5月,征求了自然资源部有关司局、部内有关司局和直属单位的意见。此后,经过反复研究和修订,《办法》草案在8月30日的部长级特别会议上得到审议和批准,并进一步修订和完善,形成草案。

三.主要内容

本办法共分5章33条,包括总则、适用与调查、审查与认定、其他事项及补充规定。第一章总则,包括目的基础、适用范围、责任人定义、管辖权确定、减少土地交易环节纠纷的机制确定、激励措施等。第二章,申请与调查,界定了启动情况、申请、受理、调查组织、调查职责、技术鉴定、因果关系确定、责任人无法确定的情形、调查期限、调查报告内容等。第三章审查与鉴定规定了审查的组织和内容、审查后的处理和调查报告的批准。第四章其他事项、澄清声明和抗辩、责任承担、备案和保全、终止情况、纪律要求等。第五章补充规定,包括不明确或有争议的情况、鉴定费、生效时间等。

四.关键问题的描述

(一)关于适用范围《办法》第二条规定本办法适用于生态环境主管部门和自然资源主管部门在依法行使行政监管职责中,建设用地土壤污染责任人不明确或者存在争议的土壤污染责任人认定活动。这也是当前土壤污染责任人认定工作的重点。民事纠纷的责任人认定应当依据民事法律予以确定,不适用本《办法》。(二)关于土壤污染责任人的定义1.关于土壤污染防治法生效前责任人认定1979年9月13日全国人民代表大会常务委员会令第二号公布试行的《中华人民共和国环境保护法(试行)》明确规定:“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产,都必须充分注意防止对环境的污染和破坏……已经对环境造成污染和其他公害的单位,应当按照谁污染谁治理的原则,制定规划,积极治理”。因此,《办法》第三条规定,土壤污染责任人是指1979年9月13日《中华人民共和国环境保护法(试行)》生效后,造成土壤污染,需要依法承担风险管控、修复责任的单位和个人。国际上,在土壤污染责任人认定上溯及以往也是不少发达国家的做法,如美国对《超级基金法》生效前造成土壤污染的企业也要求承担责任。2.关于历史遗留土壤污染是否区分合法和非法排污土壤污染防治法生效后,无论是非法排污(如非法倾倒、填埋危险废物),还是正常生产经营过程造成的土壤污染(如无意的跑冒滴漏),均应当承担土壤污染防治责任。对于历史遗留土壤污染,经综合考虑,《办法》第三条对土壤污染责任人认定未区分是否合法排污。主要考虑是:关于历史上是否合法排污的调查取证困难,实践中难以操作,可能导致很多历史遗留土壤污染无责任人承担,难以令社会公众信服。同时,即使是正常生产经营活动造成污染的单位和个人,尽管没有明显的违法责任,但是其污染的同时获得了经济利益,基于“受益者负担”的考虑,也应承担一定的修复义务。(三)关于启动情形及申请人1.依申请认定《办法》第十条规定,土壤污染风险评估后,需要采取风险管控措施或者实施修复的,土地使用权人、土壤污染状况调查报告或者土壤污染风险评估报告中提出的涉及土壤污染责任的单位和个人可以提出责任人认定申请。也就是突出重点,不需要实施风险管控或修复的地块不进行责任人认定。2.依职权认定《办法》第十条规定,生态环境主管部门会同自然资源主管部门可以根据实际情况依职权开展土壤污染责任人认定。主要考虑是:土壤污染防治法规定,“地方人民政府及其有关部门可以根据实际情况组织实施土壤污染风险管控和修复”,这种情形下,政府部

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